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«Unsere Kinder sollen es einmal besser haben!»

Die Sachverhalt ist unbestritten: Kinder sind ein Armutsrisiko. Doch Ergänzungsleistungen für Familien gibt es erst in vier Kantonen. Im Kanton Luzern unterstützte das Parlament zweimal entsprechende Vorstösse, doch bis heute hat die Regierung nichts umgesetzt.

von Hans Stutz

Unlängst forderte Bundesrat Alain Berset (SP), es gelte die Familienarmut zu bekämpfen. „Besonders Familien mit mehreren Kindern und Alleinerziehende sind gefährdet, arm zu werden.“ In der Schweiz würden rund 600’000 Menschen unter der Armutsgrenze leben, gut 100’000 davon seien Kinder. Und weiter: „Armut ist vererbbar, unter anderem, weil sozial Benachteiligte heute häufig geringere Bildungschancen haben.“ (Blick, 16. Mai 2013). Berset berichtet nichts Neues, er verweist auf einen wunden Punkt der Schweizer Sozialpolitik der vergangenen Jahre: Viele Vorstösse für eine Verbesserung der Situation weniger Bemittelter mit Kindern sind ins Leere gelaufen. Zwar hat der Kanton Tessin den Teufelskreis der Weitergabe von Armut 1997 durchbrochen. Er führte Ergänzungsleistungen für Familien ein. Das Modell orientiert sich an den Ergänzungsleistungen für die AHV und die IV. Das Modell enthält vier Elemente, ist in der konkreten Umgestaltung einigermassen kompliziert und soll nicht immer transparent sein. Doch es war und ist ein Pionierwerk, das die Diskussionen über Familienarmut in der Schweiz bis heute prägt. Zehn Jahre nach der Einführung liess die Tessiner Regierung das System der Familienergänzungsleistungen evaluieren. Das Ergebnis war erfreulich: Mit der Einführung von FamEL konnten rund 60 Prozent an Sozialhilfekosten eingespart werden, die FamEL haben wirksam zur Armutsreduktion beigetragen.

Das „Tessiner Modell“ führte zu politischen Vorstössen im Bund, wie auch in weiteren Kantonen. Zuerst mit Erfolg, im September 2000 überwies der Nationalrat zwei parlamentarische Initiativen. Jacqueline Fehr (SP) forderte „eidgenössische Ergänzungsleistungen für Familien nach dem Vorbild des Kantons Tessin“, gleichzeitig wollte sie Anreizen schaffen, damit die Zahl familienergänzender Betreuungsplätze erhöht wird. (Eine Forderung, die in der Zwischenzeit umgesetzt wurde.). Auch die CVP-Vertreterin Lucrezia Meier-Schatz liess sich vom Tessiner Modell inspirieren. Sie forderte für einkommensschwache Familien eine Ergänzungsleistung für Kinder bis 14 Jahren. Und falls diese Ergänzungsleistung nicht ausreiche, forderte sie zusätzlich eine Kleinkinderzulage für Haushalte mit Kindern bis zum dritten vollendeten Lebensjahr. Sie begründete ihren Vorschlag: „Nachdem die Altersarmut erfolgreich bekämpft werden konnte, ist es nun an der Zeit, auch die Kinder in den Generationenvertrag einzubeziehen. Vordringlich ist dabei die Bekämpfung der Kinder- und Familienarmut.“

Auf Bundesebene folgten sich Sitzungen, Papier und Vorschläge. Im Frühling 2004 brachte eine Vernehmlassung eine mehrheitlich positive Aufnahme der vorgeschlagenen Varianten, grundsätzlich ablehnend zeigen sich nur die FDP und die SVP, die Arbeitgeberorganisationen. Die Jahre zogen durch das Land, bis 2011 das Parlament - nach zehn Jahren Arbeit und der Prüfung verschiedener Varianten sowie einem Vorentwurf zu einem Gesetz - das Geschäft abschreibt. Fazit: Viel Aufwand, keine Lösung.

Kanton Luzern: Go and Stop
Die überwiesenen parlamentarischen Initiativen des Nationalrates brachten zur Jahrtausendewende Schub in die politischen Auseinandersetzungen, auch in den Kantonen, auch im Kanton Luzern, erstmals im Herbst 2000. Eine Motion der Grünen verlangte eine Standesinitiative, eine Motion der SozialdemokratInnen, mitunterzeichnet von den Grünen, die kantonale Einführung des „Tessiner Modells“, ebenso ein CVP-Postulat. „Die Sozialhilfe bedarf in der Schweiz der Weiterentwicklung. Die Maschen des sozialen Netzes sind zum Teil zu weit geknüpft“, begründete Louis Schelbert (Grüne) seine Motion für eine Standesinitiative. „Die Situation vieler Familien ist ernst: Kinder werden bei uns zunehmend zum Armutsrisiko. Armutsstudien und Sozialhilfestatistiken zeigen, dass Familien die Hauptgruppe der neuen Armut und der ?«working poor?» ausmachen“, schrieb Prisca Birrer (SP) in ihrem Vorstoss. Und die CVP-PostulantInnen forderten, „dass eine mögliche Lösung so anzulegen wäre, dass sie problemlos in ein schweizerisches Modell übergeführt werden könnte“.

Im Januar 2002 überwies eine Grossratsmehrheit alle drei Vorstösse, doch umgesetzt wurde das Anliegen nicht. In der Praxis setzte sich durch, was Regierungsrat Markus Dürr (CVP) gegen die Überweisung vorgebracht hatte: „Alle, die einen schweizerische Lösung begrüssen, sollten einsehen, dass diese Ergebnisse abzuwarten seien.“ Auch wenn der Regierungsrat in seinem Familienleitbild/Grundlagenbericht vom Februar 2007 die Notwendigkeit bestätigen musste. Immerhin sah er „Entwicklungspotenzial“, im Klartext: „Ergänzungsleistungen für einkommensschwache Familien“ würden „verhindern, dass Familien von Armut betroffen werden“. Auch diesmal folgten den Worten keine Taten.

Die sozialpolitische Diskussion fokussierte sich in diesen Jahren auf die Frage unerwünschter Schwelleneffekte, oder konkreter: Die staatlichen Stellen beschäftigen sich mit einer genaueren Analyse des komplizierten Zusammenspiels zwischen Finanzpolitik (Steuern und Krankenkassenprämienverbilligungen) und Sozialpolitik (insbesondere Wirtschaftliche Sozialhilfe). Die Auseinandersetzungen führten zur kantonalen Studie „Arbeit muss sich lohnen“. Sie kommt unter anderem zum Schluss, dass „mit geeigneten Zusatzleistungen für erwerbstätige Familien negative Arbeitsanreize im Ein- und Austrittsbereich der Sozialhilfe (WSH) beseitigt werden könnten“. Sie empfiehlt denn auch die „Einführung einer Zusatzleistung für erwerbstätige Familien“, sofern nicht die Schwelleneffekte bei den Krankenkassenprämien ausgemerzt würden.

Zweite Anlauf im Kanton Luzern
Also auch im Kanton Luzern: Viel Aufwand, kaum Fortschritte bei der Bekämpfung von Familienarmut. Das absehbare Scheitern einer eidgenössischen Lösung bewog grüne und sozialdemokratische Kantonsrätinnen im Herbst 2009 zu Vorstössen. Christina Reusser, Grüne, beklagte: „Heute ist nun leider klar, dass der Bund die Verantwortung wieder an die Kantone abschiebt und sich damit nicht bereit zeigt, die Situation der Working Poor auf Bundesebene nachhaltig verändern zu wollen.“ Und Jacqueline Mennel schrieb, dass „Armut in hohem Masse die Entwicklungs- und Bildungschancen von Kindern und Jugendlichen“ beeinträchtige und folgerte: „Mit einer EL für einkommensschwache Familien wird die Familienarmut verringert und vermieden, dass einkommensschwache Familien Sozialhilfe beziehen müssen.“ Sie bevorzugte – ohne weitere Begründung - das Solothurner Modell. Dieses will Familien zu entlasten, die trotz Erwerbstätigkeit die Armutsgrenze nicht oder nur knapp überschreiten. Es kennt daher eine Mindesterwerbsgrenze: Eine Familie, die weniger verdient, erhält – wie bis anhin - Sozialhilfe. Anspruchsberechtigt sind im Kanton Solothurn nur Haushalte mit Kindern unter sechs Jahren. Leben Kinder unter drei Jahren im Haushalt, so besteht ein höherer Anspruch auf Ergänzungsleistungen. Im Dezember 2009 überwies der Kantonsrat die beiden Motionen als Postulate. Seither herrscht im Kanton Luzern Funkstille.

Stillstand und föderales Potpurri
Der Bund scheitert, der Föderalismus blüht, die Übersicht schwindet, die Hoffnung bleibt, dass mit breit abgestützten kantonalen Erfahrungen eine Bundeslösung heranreift. In den vergangenen Jahren führten drei Kantone Ergänzungsleistungen für Familien ein, Solothurn (2009), Waadt und vor kurzem auch Genf (2011/12). Alle Kantone haben unterschiedliche Modelle entwickelt, wenn sie sich auch alle an den Ergänzungsleistungen für AHV/IV orientieren.

Der Handlungsbedarf ist weiterhin unbestritten. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren (SODK) stellte im Juni 2010 fest: „Ergänzungsleistungen sind ein bewährtes sozialpolitisches Instrument: Die1966 eingeführten Ergänzungsleistungen zur AHV- und IV haben wesentlich dazu beigetragen, die Armut im Alter zu reduzieren.“ Und auch: „In Ergänzung zu anderen familienpolitischen Leistungen wie Steuerabzügen für Familien, Familienzulagen oder Subventionierung von Betreuungsplätzen stellen EL für Familien ein wichtiges Element zur Bekämpfung der Familienarmut dar.“

Die Initiative der Grünen
Die Initiative der Luzerner Grünen hat also eine lange Vorgeschichte. Sie hat die Form einer allgemeinen Anregung, sie überlässt die Beantwortung mehrerer Fragen dem Gesetzgeber. Dabei wird der Kantonsrat mehrere Grundsatzfragen zu definieren haben. Oder wie es die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren SKOS schreibt: „Mit der Festlegung von Altersgrenzen, Mindesterwerbsanforderungen oder der Handhabung familienergänzender Kinderbetreuung wird nicht nur eine neue Leistung definiert, sondern es wird auch Stellung bezogen zu familienpolitischen Grundsatzfragen wie der Vereinbarkeit von Familie und Beruf und der Gleichstellung von Mann und Frau in der Verrichtung von Carearbeiten.“ (Carearbeit = unbezahlte und bezahlte Betreuungs-, Pflege- und Hausarbeit für Kinder und Erwachsene).

Einen Ausblick auf die kommenden Auseinandersetzungen geben die Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren SODK und der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe SKOS.

Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren SODK empfiehlt:
  1. Die Ausübung einer Erwerbstätigkeit soll Anspruchsvoraussetzung für den Bezug von FamEL sein. Die FamEL sind somit als Ergänzungsleistungen zum Erwerbseinkommen konzipiert.
  2. Bei der Erarbeitung eines Modells FamEL sollen deren Aus- und Wechselwirkungen auf andere Bedarfsleistungen und auf die Sozialhilfe geprüft und durchgerechnet werden und die Parameter so definiert werden, dass möglichst keine Negativeffekte entstehen können.
  3. Die FamEL sollen so ausgestaltet sein, dass Schwelleneffekte beim Ein- und Austritt in die FamEL, wie auch innerhalb des Systems der FamEL, vermieden werden. Um dies zu erreichen, wird empfohlen, im Vorfeld entsprechende Modellrechnungen /Simulationen und Analysen zu tätigen.
  4. Die FamEL sollen so ausgestaltet sein, dass Erwerbsanreize geschaffen werden und dass Arbeit nicht bestraft wird.
  5. Die FamEL sollen so ausgestaltet sein, dass sie die Vereinbarkeit von Erwerbsleben und Familie fördern.
Ähnlich die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe SKOS:
  1. für die Setzung eines hypothetischen Einkommens aus, um den Zugang zur Leistung festzulegen. D.h. für die Leistungsberechnung wird ein bestimmtes Haushaltseinkommen angenommen. Wenn ein Haushalt dieses nicht erreicht, wird es fiktiv anstelle des effektiven Einkommens als Einnahme angerechnet und die Leistung fällt entsprechend tiefer aus. Dadurch wird implizit Erwerbstätigkeit vorausgesetzt, da Familien ohne Einkommen in der Sozialhilfe verbleiben.
  2. für die Auszahlung von FamEL an Familien mit mindestens einem Kind unter 16 Jahren aus. Die Altersgrenze orientiert sich damit an der obligatorischen Schulzeit. Die SKOS postuliert eine Ausbildung als zentrale Grundlage zur Vermeidung von Armut und ist der Meinung, dass zu diesem Zeitpunkt die Jugendlichen mittels anderer Leistungen (Stipendien, Ausbildungszulagen) unterstützt werden sollten.
  3. für eine Anrechnung des Lebensbedarfs gemäss EL zur AHV/IV aus, damit für Working-Poor-Familien dasselbe Existenzminimum gilt wie für Beziehende von EL zur AHV/IV und sie somit besser gestellt werden als in der Sozialhilfe.
  4. für die Setzung eines Erwerbsanreizes mittels Einkommensfreibetrag aus. Damit ein kontinuierlicher Erwerbsanreiz über das gesamte Einkommensspektrum im Anspruchsbereich der FamEL gegeben ist, muss der Einkommensfreibetrag kontinuierlich steigen, indem ein bestimmter Prozentsatz des Einkommens bei der Festlegung des Bedarfs in der FamEL nicht angerechnet wird.
  5. für den Einbezug aller relevanten Ausgaben (ohne Steuern) in die Bedarfsrechnung aus, damit Beziehende von FamEL effektiv besser gestellt sind als in der Sozialhilfe. Ein negativer Erwerbsanreiz infolge der Steuerbelastung wird in Kauf genommen, da das Problem der Besteuerung der tiefen Einkommen im Rahmen der Steuergesetzgebung geregelt werden muss.
P.S. Die Auseinandersetzungen gehen auch im Nationalrat weiter. Die Aargauer Sozialdemokratin Yvonne Feri hat Mitte April eine Motion eingereicht, sie will „ein Rahmengesetz für Ergänzungsleistungen für Familien in Zusammenarbeit mit den Kantonen auszuarbeiten, mit dem Ziel, Erwerbsanreize zu schaffen und die Vereinbarkeit von sozialem Leben, Familie und Erwerbsleben zu fördern“. Und auch im Kanton Aargau ist ein Vorstoss hängig, …

Was auch immer geschieht. Wir Grüne bleiben dran!

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